El artículo 155 de la Constitución y su repercusión en Cataluña

Con el reciente intento de independencia catalana se ha hablado mucho del artículo 155 de la Constitución Española pero poco se ha debatido sobre el mismo y tampoco se ha profundizado en sus disposiciones ni en sus consecuencias. La aplicación de este precepto constituye un acontecimiento muy singular en la historia reciente de nuestro país, y por ello conviene detenerse en el análisis tanto del tenor del precepto como del procedimiento concreto que se ha seguido para su aplicación.

¿En qué consiste el artículo 155 CE?

El artículo 155 CE complementa la previsión de vías de control de la actividad de las Comunidades Autónomas contenida en el artículo 153 CE al contemplar un mecanismo de control subsidiario, de carácter excepcional o extremo y de alcance incluso coercitivo, para determinadas situaciones. El artículo 153 CE regula estas vías de control y establece que el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

• Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
• Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas del Estado a las Comunidades Autónomas.
• Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.
• Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Con lo cual, lo dispuesto en el artículo 155 CE sirve de complemento para ciertos supuestos muy excepcionales consistentes en el incumplimiento de obligaciones impuestas por la Constitución o las leyes o en actuaciones de las mismas que atenten gravemente al interés general de España.

Antecedentes del precepto

El tenor del artículo 155 de la Constitución, prácticamente idéntico al del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en el Anteproyecto de Constitución de Alemania, experimentó algunas modificaciones durante su elaboración parlamentaria:

• Se añadió como supuesto de hecho habilitante de las medidas extraordinarias previstas en dicho precepto el consistente en una actuación que atente gravemente al interés general de España. El Anteproyecto sólo se refería al incumplimiento de obligaciones que la Constitución u otra ley impusieran respecto del Estado.
• Se incorporó la exigencia de previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, coherente con la naturaleza subsidiaria del mecanismo respecto de las formas ordinarias de control del artículo 153 CE y su carácter excepcional o extremo.
• Se introdujo el requisito de aprobación de las medidas por mayoría absoluta y no por mayoría simple del Senado.

No prosperaron en el debate parlamentario otras propuestas, como las de exigir la aprobación de las medidas por ambas Cámaras de las Cortes Generales o por una mayoría aún más cualificada del Senado, la de circunscribir el supuesto de hecho habilitante a los casos de incumplimiento sólo de la Constitución o de ésta y leyes orgánicas o la de prever como requisito para la adopción de medidas la previa declaración del incumplimiento imputado a la Comunidad Autónoma por el Tribunal Constitucional.

¿Qué dice el artículo 155 CE?

El artículo 155 de la Constitución establece que si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Para la ejecución de las medidas previstas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Interpretación y procedimiento

Se deduce de este artículo que debe cumplirse al menos uno de los siguientes requisitos materiales para su aplicación:

• Que una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen.
• Que una Comunidad Autónoma actúe de forma que atente gravemente al interés general de España.

La justificación de los requisitos materiales a los que nos referimos se puede resumir en la iniciación en la Comunidad Autónoma de Cataluña de un proceso de sedición. Constatadas alguna o ambas de las citadas circunstancias, el Gobierno debe cumplimentar dos requisitos procedimentales para la aplicación del artículo 155 de la Constitución:

• Enviar un previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma para que cese en sus actuaciones. El Gobierno de España había remitido dicho requerimiento a la Generalitat de Cataluña para que cesase en sus actuaciones, pero este requerimiento no ha sido atendido.
• Desatendido dicho requerimiento, obtener la aprobación por mayoría absoluta del Senado. Llegados a este punto tenemos que acudir al artículo 189 del Reglamento del Senado, que establece de forma resumida lo siguiente.

Si el Gobierno, en los casos contemplados en el artículo 155 de la Constitución, requiriese la aprobación del Senado para adoptar las medidas a que el mismo se refiere, deberá presentar ante el Presidente de la Cámara escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta. La Mesa del Senado remitirá dicho escrito y documentación anexa a la Comisión General de las Comunidades Autónomas. La Comisión requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que en el plazo que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representación a estos efectos. La Comisión formulará propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno. El Pleno de la Cámara someterá a debate dicha propuesta, con dos turnos a favor y dos en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los Portavoces de los Grupos parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo. Concluido el debate, se procederá a la votación de la propuesta presentada, siendo necesario para la aprobación de la resolución el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores.

En lo que se refiere al tema catalán, se votó la propuesta de la Comisión conjunta con la incorporación de los votos particulares aprobados, de forma que la solicitud del Gobierno fue aprobada, si bien con algunos condicionamientos y modificaciones que afectaron, entre otras cuestiones, al área de telecomunicaciones y a las medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña.

Superados estos requisitos, el Gobierno podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del interés general. De ahí el carácter coercitivo de este instrumento.

El artículo 155 de la Constitución atribuye al Gobierno la facultad de valorar si alguna Comunidad Autónoma está incumpliendo sus obligaciones o está actuando de forma gravemente atentatoria al interés general de España. Es el Gobierno y solo el Gobierno quien puede poner en marcha este instrumento y quien debe valorar, sin perjuicio de la posterior aprobación del Senado, si concurren las circunstancias que lo justifican.

Las medidas del Gobierno

El carácter abierto con el que se pronuncia la Constitución no permite determinar con claridad hasta qué punto las medidas del Gobierno pueden limitar la autonomía de Cataluña.

Aunque los constitucionalistas no se pongan del todo acuerdo, hay bastante consenso en que, al no especificar ninguna medida, el artículo 155 CE da mucho margen al Gobierno. El abanico de posibilidades va desde el control de las finanzas de la Generalitat, órdenes y toma de control de departamentos, destitución de cargos de la administración, entre otras.

Lo que no sería posible es implementar medidas que supusieran cambios en el Estatut o en la propia Constitución. Por eso, los expertos creen que el artículo 155 CE no supone una suspensión de la autonomía. Aunque quedaría muy limitada al ser controlada total o parcialmente por la administración del Estado. Queda descartado el uso de la fuerza mediante el empleo de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas de Seguridad del Estado. Del mismo modo, también se descarta la posibilidad de la disolución de los órganos de la Comunidad Autónoma. Este precepto no prevé la suspensión directa de la autonomía, sino que abre un amplio campo de posibles medidas de intervención.

La aplicación de este precepto constitucional podría llevar incluso a la pérdida de la condición de aforado ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para el President, circunstancia que, a su vez, podría facilitar la acción penal contra él desde la Audiencia Nacional o incluso el Supremo.

Medidas que se pueden aplicar o que ya se han aplicado

• Tanto el Presidente como el Vicepresidente, Carles Puigdemont y Oriol Junqueras y todos los consellers pueden ser cesados. Sus funciones pasan a ser ejercidas por los órganos y autoridades que cree a tal efecto el Gobierno.
• El Parlament seguirá en funcionamiento, pero con unas limitaciones. No se podrá nombrar a un nuevo presidente de la Generalitat o designar a otro Govern. Los diputados seguirán en sus escaños, también mantendrá su cargo la presidenta de la Cámara, Carme Forcadell, quien no será cesada. Habrá un control sobre la actividad parlamentaria, ya que las proposiciones de ley serán supervisadas por una autoridad que designará el Gobierno. Si considera que la norma en cuestión va en contra de la previsto en el artículo 155 CE, la ley dejará de tramitarse.
• El Gobierno central no puede actuar en la autonomía catalana sin dar explicaciones a nadie, lo hará cada dos meses ante el Senado.
• La administración catalana también se verá afectada. Cesado el Govern, serán los Ministerios quienes tomarán el control de la Generalitat. La intervención afectará a las conselleries, las entidades que dependan de ellas y al sector público empresarial. Los interventores gubernamentales podrán dictar resoluciones y dar instrucciones y los funcionarios estarán obligados a cumplir esas órdenes.
• Las finanzas de la Generalitat ya fueron intervenidas por Hacienda en septiembre cuando Oriol Junqueras se negó a mandar informes semanales del gasto de la Generalitat a Cristóbal Montoro. El Gobierno ahondará en ese control y garantizará que ni las transferencias del Estado a la Generalitat ni los tributos que recauda la Administración catalana se destinen a actividades relacionadas con el proceso que inició Puigdemont.
• El Gobierno tomará también el control de las funciones de telecomunicaciones y servicios digitales y todas las actividades relativas a las tecnologías de la información y al Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información y del Centro de Seguridad de la Información de Catalunya.
• Según el Gobierno, el fin último de la aplicación del artículo 155 CE es la convocatoria de elecciones autonómicas. Una vez destituido Puigdemont, la prerrogativa para llamar a las urnas corresponderá al Presidente del Gobierno, quien tendrá un plazo de seis meses para hacer efectiva la convocatoria.

¿Cuánto dura la aplicación del artículo?

El artículo 155 CE no especifica cuánto tiempo dura la aplicación del mismo. Esta medida se mantendrá activa hasta que se restaure el cumplimiento de la norma.

¿Ha sido aplicado con anterioridad?

El carácter excepcional del mecanismo previsto en el artículo 155 CE se manifiesta en que la primera aplicación del mismo ha tenido lugar en fechas muy recientes con motivo de los acontecimientos que tienen lugar en Cataluña. El mes de octubre de 2017 pasará a la historia de la democracia española como la fecha en la que el Senado aprobó las medidas propuestas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución, respecto a la Comunidad Autónoma de Cataluña, como consecuencia de las decisiones adoptadas por la Generalitat de Cataluña y por su Parlamento. Hasta ese momento, nunca un Gobierno en 40 años se había ni planteado emplear esta medida, por lo que nunca se ha desarrollado en una ley al tratarse de un instrumento de carácter excepcional. Queda pendiente el debate sobre la necesidad de hacer o no un desarrollo legal de las disposiciones de este precepto, tal y como apuntan algunos constitucionalistas.

FUENTES:

La Vanguardia: artículo 155 CE , Congreso , Público , La Vanguardia: medidas

• Constitución Española
• Reglamento del Senado